平成26年最高裁判決が突きつける一般廃棄物許可行政の地雷｜既存業者の法的地位と対抗手段

はじめに―「うちの裁量で決める」は通用しない

一般廃棄物処理業の許可は、市町村長の権限です。

産業廃棄物と違い、都道府県ではなく市町村が許可権者であるため、「うちの町のごみの話はうちで決める」という感覚が担当者の間に根付いているのも無理はありません。

しかし平成26年1月28日、最高裁判所第三小法廷はその「感覚」に明確な待ったをかける判決を下しました。

平成23(行ヒ)332　一般廃棄物処理業許可取消等，損害賠償請求事件

この判決は、行政訴訟法上の「原告適格」という論点を扱ったものですが、その射程は訴訟の世界にとどまりません。

許可業者の経営を守る論拠になり、市町村の違法行為リスクを具体化し、さらには環境省が通知を発出して全国の市町村に周知徹底を求めるまでに至っています。

本稿では、この判決と環境省通知（平成26年10月８日付環廃対発第1410081号）の内容を整理した上で、許可業者にとってのポイントを中心に実務的な含意を解説します。

事案の概要―何が争われたのか

ある市町村の一定区域で、すでに一般廃棄物処理業（収集運搬業・処分業）の許可を受けて営業していた業者がいました。

ところが市町村長が同じ区域を対象として別の事業者に新たな許可を付与したため、既存の許可業者が「その許可を取り消せ」と訴えたのがこの事件です。

問題になったのは、「そもそも既存業者に訴える資格（原告適格）があるのか？」という点でした。

自分への処分ではなく、他者への許可処分を争うわけですから、「あなたには関係ない話では？」と門前払いされる可能性があったのです。

判決の骨格―5つの判示を平易に読む

平成26年１月28日　最高裁第三小法廷判決理由の抜粋

※環境省通知「平成26年10月８日付環廃対発第1410081号」より転載

① 「一般廃棄物処理業は，市町村の住民の生活に必要不可欠な公共性の高い事業であり，その遂行に支障が生じた場合には，市町村の区域の衛生や環境が悪化する事態を招来し，ひいては一定の範囲で市町村の住民の健康や生活環境に被害や影響が及ぶ危険が生じ得るものであって，その適正な運営が継続的かつ安定的に確保される必要がある上，一般廃棄物は人口等に応じておおむねその発生量が想定され，その業務量には一定の限界がある。廃棄物処理法が，業務量の見込みに応じた計画的な処理による適正な事業の遂行の確保についての統括的な責任を市町村に負わせているのは，このような事業の遂行に支障を生じさせないためである。」

② 「市町村長が一般廃棄物処理業の許可を与え得るのは，当該市町村による一般廃棄物の処理が困難である場合に限られており，これは，一般廃棄物の処理が本来的には市町村がその責任において自ら実施すべき事業であるため， その処理能力の限界等のために市町村以外の者に行わせる必要がある場合に初めてその事業の許可を与え得るとされたものであると解されること，上記のとおり一定の区域内の一般廃棄物の発生量に応じた需給状況の下における適正な処理が求められること等からすれば，廃棄物処理法において，一般廃棄物処理業は，専ら自由競争に委ねられるべき性格の事業とは位置付けられていないものといえる。」

③ 「市町村長から、一定の区域につき既に一般廃棄物処理業の許可又はその更新を受けている者がある場合に、当該区域を対象として他の者に対してされた一般廃棄物処理業の許可又はその更新が、当該区域における需給の均衡及びその変動による既存の許可業者の事業への影響についての適切な考慮を 欠くものであるならば、許可業者の濫立により需給の均衡が損なわれ、その経営が悪化して事業の適正な運営が害され、これにより当該区域の住民の健康や生活環境に被害や影響が及ぶ危険が生じ得るものといえる。」

④ 「一般廃棄物処理計画との適合性等に係る許可要件に関する市町村長の判断に当たっては、その申請に係る区域における一般廃棄物処理業の適正な運営が継続的かつ安定的に確保されるように、当該区域における需給の均衡及びその変動による既存の許可業者の事業への影響を適切に考慮することが求められるものというべきである。」

⑤ 「市町村長から一定の区域につき既に廃棄物処理法第７条に基づく一般廃棄棄物収集運搬業又は一般廃棄物処分業の許可又はその更新を受けている者は、当該区域を対象として他の者に対してされた一般廃棄物収集運搬業又は一般廃棄物処分業の許可処分又は許可更新処分について、その取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者として、その取消訴訟における原告適格を有する。」

最高裁は5つの判示を積み重ねて結論に至っています。順に見ていきましょう。

判示①　一般廃棄物処理業は「公共性の高い事業」である

一般廃棄物処理業は市町村住民の生活に不可欠な公共性の高い事業であり、その適正な運営が継続的かつ安定的に確保される必要がある。

廃棄物処理法が市町村に統括的な責任を負わせているのは、この事業の遂行に支障を生じさせないためである。

判示②　一般廃棄物処理業は「自由競争に委ねられない」事業である

市町村による処理が困難な場合に限って許可が与えられる仕組みであること、需給状況に応じた処理が求められることからして、一般廃棄物処理業は「専ら自由競争に委ねられるべき性格の事業とは位置付けられていない」。

判示③　許可の乱立は住民への危険につながる

既存許可業者がいる区域に需給の均衡を無視した形で許可が乱立すれば、既存業者の経営が悪化し、適正な事業運営が害され、住民の健康や生活環境に被害や影響が及ぶ危険が生じ得る。

判示④　市町村長は需給の均衡を「適切に考慮」しなければならない

一般廃棄物処理計画との適合性に係る許可要件の判断にあたっては、当該区域における需給の均衡及びその変動による既存許可業者の事業への影響を適切に考慮することが求められる。

判示⑤　既存許可業者には取消訴訟の原告適格がある

上記の論理的帰結として、既存の許可業者は、同区域への新規許可処分・更新許可処分について取消訴訟の原告適格を有する。

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【閑話休題：薬局と銭湯の話】

筆者が公務員試験を受けた時（1994年）と、公務員退職前に受けた行政書士試験（2004年）の「憲法」問題では、「職業選択の自由」について、「薬局」と「銭湯」に関する最高裁判決が頻繁に出題されていました。

今回取り上げた判決は、職業選択の自由（憲法22条）との関係で言えば、「公衆浴場判決」（最大判昭和30年1月26日ほか）の論理と構造的に重なる部分があります。

距離制限を設けた薬事法は「需給調整目的の規制は違憲」として最高裁に否定されました（最大判昭和50年4月30日）。

一方、距離制限のある公衆浴場は「住民生活に不可欠な公共性の高い事業」として合憲とされました。

一般廃棄物処理業は、この「銭湯の論理」で許可制度の合憲性が支えられています。

「自由競争に委ねられない事業」という判示②の文言は、まさに公衆浴場判決の論理の応用です。

廃棄物処理法の許可制度が憲法22条に抵触しないのは、この公共性・必要不可欠性があるためです。

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市町村がやってはいけない4つの行為

判決の論理から演繹すると、市町村（市町村長）が行ってはならない行為は以下の4つに整理できます。

① 需給状況を考慮せずに新規許可・更新許可を付与すること

判示④が直接禁じています。

既存業者の事業への影響を考慮しないまま許可処分を行えば、裁量権の逸脱・濫用として取消訴訟で争われるリスクを生じます。

② 一般廃棄物処理計画との適合性審査を形骸化すること

「適正な運営が継続的かつ安定的に確保されるように」という基準（判示④）を満たす実質的な審査なしに許可を付与することは違法処分の評価を受け得ます。

③ 許可の乱立を放置・助長すること

判示③が明示するとおり、許可の乱立それ自体が住民の生活環境への危険を生じさせる違法な行政行為となり得ます。

④ 既存許可業者への手続的配慮を欠いたまま競合許可を付与すること

新規業者への許可手続過程において、既存業者への影響等が全く検討されていない場合には、裁量判断過程の不備として争点化し得ます。

環境省もこれを追認した―環廃対発第1410081号

この判決を受けて、環境省大臣官房廃棄物・リサイクル対策部長は2014年10月8日、環廃対発第1410081号（「一般廃棄物処理計画を踏まえた廃棄物の処理及び清掃に関する法律の適正な運用の徹底について」）を各都道府県知事・政令市市長宛に発出しました。

この通知は判決の趣旨を正面から引用した上で、次のように明記しています。

「仮に市町村長が一般廃棄物処理計画を踏まえた既存業者への事業の影響等を適切に考慮せずに一般廃棄物処理業の許可処分又は許可更新処分を行った場合には、既存業者からの訴えにより当該許可処分等は取り消される可能性があるということになる。」

そしてもう一文、業者側にとって非常に重要な記述が続きます。

「これは新たな許可処分に限定されるものではないことにも留意する必要がある。」

環境省は、新規許可だけでなく、更新許可処分も取消訴訟の対象になり得ると明言しています。

つまり、一般廃棄物処理業の許可が更新され続ける限り、許可業者同士の更新局面においても、この論理は機能します。

許可業者側が得た「対抗カード」―裁判で争う権利

一般廃棄物処理業者に、この判決と通知が与える実践的な意味を整理します。

「原告適格」とは何か

最高裁が認めた「原告適格」とは、平たく言えば「裁判所の門をくぐりぬけ、原告として裁判の場に立つ資格」です。

これが認められなければ、どれだけ違法な許可処分が行われても、既存業者は裁判所に訴えることすらできません。

この判決以前は、競業者への許可処分を既存の一般廃棄物処理業者が争えるかどうか自体が法的に不明確でした。

最高裁がこれを正面から認めたことは、許可業者の法的地位を根本から変えるものです。

手段１　取消訴訟を提起する権利

同区域への新規許可処分または更新許可処分が「需給の均衡を適切に考慮しないまま行われた」と判断されれば、その許可処分は裁量権の逸脱・濫用として取り消される可能性があります。

ただし取消訴訟には出訴期間の制限があります。

処分があったことを知った日から６か月（行政事件訴訟法14条１項）、処分の日から１年を経過すると、原則として提訴できなくなります。

とはいえ、一般廃棄物処理業の有効期間は「２年（廃棄物処理法施行令第４条の８）」ですから、許可が更新されるたびに、新たな出訴期間が進行することになります。

手段２　情報公開請求による証拠収集

許可処分は原則として申請者への通知であり、第三者である既存業者には通知が来ません。

競合する許可が出たことに気づいたら、まず情報公開請求（行政機関情報公開法または各市町村の情報公開条例）を活用して次の情報を入手することが第一歩です。

• 許可処分の内容・処分日・許可区域
• 審査の過程で需給の均衡をどう判断したかの記録
• 一般廃棄物処理計画との適合性の審査内容

需給の均衡を考慮した形跡がなければ、それ自体が裁量権の逸脱・濫用の証拠になります。

手段３　「訴訟」以外の使い方―交渉カードとしての活用

訴訟はコストと時間がかかります。

しかし、今回ご紹介した最高裁判決と環廃対発第1410081号には、市町村との折衝においてかなりの効果を期待できます。

市町村担当者が「既存業者に訴えられる可能性がある」と認識していれば、新規許可の審査は自然と慎重になります。

環廃対発第1410081号はまさにその趣旨で発出されたものです。

「うちの区域への新規許可は、平成26年の最高裁判決と環廃対発第1410081号に照らして、需給の均衡を適切に考慮した上で行われましたか？」

この一言の重みが、この判決以前とは全く違います。

まとめ―許可制度の「公共性」は両刃の剣

平成26年1月28日の最高裁判決と環廃対発第1410081号が示したことを整理すると、以下のとおりです。

立場	この判決・通知の意味
市町村（許可権者）	需給の均衡を考慮しない許可処分は取消訴訟リスクを生じる。新規・更新いずれも対象
既存許可業者	競合する許可処分を取消訴訟で争う原告適格が確定した。情報公開請求・交渉カードとしても活用できる

一般廃棄物処理業が「公共性の高い事業」であることは、市町村にとっては許可権限の重さを意味し、業者にとっては既得的地位の法的根拠を意味します。

この「公共性」は両刃の剣です。

廃棄物処理法で法的に立場を守られた一般廃棄物処理業者は、恩恵のみならず、会社が続く限り、地域の公共インフラの一環として一般廃棄物処理を行い続けるという責任もあります。

後継者不足等により、事業継続の見込みが立たない一般廃棄物処理企業は、既存の同業許可業者への事業譲渡や、法人継続を前提とした経営権の譲渡等の、その地域で一般廃棄物処理を滞らせないための手立てを講じていく必要があります。

許可業者の皆さんには、「許可をもらっているだけ」という受け身の意識から、「法律上保護された利益を持っている」という能動的な意識へのシフトをお勧めしたいと思います。

また、本判決は既存業者に新規参入排除権を与えたものではなく、市町村に対し需給均衡や事業継続性を適切に考慮した裁量判断を求めたものであることも忘れてはならないポイントです。